Сегодня «Час» знакомит своих читателей с фрагментами нашумевшего доклада председателя комитета ПАСЕ по мониторингу Георгия Фрунды (на снимке), который он подготовил после своего визита в Ригу. Доклад был зачитан на заседании комитета в Париже 22ноября.
Автор требовал: постмониторинговый диалог с Латвией не прекращать, поскольку она не решила свои важнейшие проблемы (массовое безгражданство, школьная реформа). Однако комитет – под давлением латвийской делегации ПАСЕ и при пассивной позиции России – проголосовал за прекращение диалога. Решение беспрецедентное – как правило, комитет поддерживает выводы докладчика, который к тому же был главой комитета. Это означало: Европа согласна, что у нас все в порядке. Наш МИД торжествовал победу.
Однако вскоре было принято еще одно беспрецедентное решение: Бюро ПАСЕ отменило это решение комитета. У нас это объяснили давлением России. Но причина, похоже, в другом – содержание доклада Фрунды убедительнейшим образом доказывает, что в нашей стране есть проблемы, которых не должно быть в настоящей европейской стране.
На днях с этого документа был снят статус секретности, и «Час» решил познакомить читателей с его содержанием. В нем нет ничего такого, чего бы мы не знали. Но важно, что об этом знают и в Европе. И если не хотят принимать во внимание, значит, этому есть иные причины, кроме незнания.
А тем временем национально озабоченные депутаты из комиссии Сейма по контролю за выполнением Закона о гражданстве решили взять процесс натурализации под свой, парламентский контроль!
<TABLE WIDTH=420 CELLSPACING=0 CELLPADDING=0 BORDER=0 ALIGN="LEFT">
Фото Оксаны Джадан.
Вступление
1 В мае 2004 года Комитет по мониторингу ПАСЕ принял третий промежуточный меморандум по постмониторинговому диалогу с Латвией ( AS/Mon (2004) 08 rev .), в котором делается вывод о том, что Латвия формально выполнила все обязательства, взятые ею в соответствии с Заключением 183 (1995), так же как и основную часть рекомендаций, предписанных Резолюцией 1236 (2001). В меморандуме было предложено рассмотреть возможность завершения процедуры постмониторингового диалога до конца 2004 года в том случае, если будет продолжаться выполнение рекомендаций в том, что касается эффективности политики натурализации, реформы образования и соблюдения согласованных стандартов образования для меньшинств, а также ратификации Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств.
2 Я стал председателем Комитета по мониторингу в январе 2005 года и попросил латвийскую делегацию предоставить обновленную информацию о ситуации в стране, особенно в том, что касается подготовки к ратификации Рамочной конвенции и внедрения реформы образования. Информация, предоставленная 24 января, подтвердила позитивное развитие процесса, который закончился ратификацией Рамочной конвенции Сеймом 26 мая. Я был уполномочен Комитетом совершить ознакомительную поездку в страну 1 июня, но решил отложить визит до начала 2005/2006 учебного года для того, чтобы должным образом оценить воздействие реформы образования на меньшинства и обсудить этот вопрос с учителями, учениками и родителями.
3 Этот визит состоялся 17-19 октября 2005 года в период относительного политического спокойствия в сравнении с прошлогодними антиреформенными манифестациями, которые привлекли к Латвии определенное международное внимание. Я с удовлетворением отметил, что школьная реформа идет и, несмотря на то, что многие ее критикуют, в общем ее приняли те, кого она затронула. Я отметил некоторую негибкость и нерасположенность государственных структур в вопросах пересмотра политики предоставления гражданства и расширения политических прав неграждан, что, тем не менее, я рассматриваю как первые признаки предвыборных баталий накануне выборов, которые состоятся будущей осенью (2006). Мой визит совпал по времени с оживленной дискуссией в политических кругах о спорной поправке к Закону о гражданстве, в которой предлагается inter alia ввести понятие лояльности как критерия для подачи заявки на натурализацию. Я приветствую здравое решение, принятое министром юстиции через несколько дней после моего визита, о переносе дискуссии по проекту этих поправок на период после выборов.
4 За время моего короткого визита я встретился с президентом Латвии, премьер-министром, министрами иностранных дел, образования и социальной интеграции, вице-спикером Сейма и членами делегации ПАСЕ, директором бюро натурализации, послами нескольких стран-членов ЕС, первым секретарем посольства России, представителями организаций по защите прав человека, лидерами организаций меньшинств, с учителями и учениками 92-й русской школы и украинской школы, а также с родителями учеников. Я очень благодарен за сотрудничество и ценную информацию, которую я получил и использовал для составления данного меморандума.
6 В последующих пунктах я постараюсь установить, являются ли процессы развития темпов натурализации, внедрения школьной реформы и ратификации Рамочной конвенции за последние 18 месяцев таковыми, чтобы можно было предусматривать завершение процедуры постмониторингового диалога. Я не намерен закрывать глаза на разнообразные другие проблемы, до сих пор существующие в латвийском обществе; несмотря на очевидный прогресс, Латвии предстоит сделать еще многое для обеспечения недискриминационного отношения ко всем жителям страны. Тем не менее я ограничусь своей оценкой только трех вышеперечисленных ключевых вопросов для того, чтобы быть последовательным и соответствовать другим подобным мониторинговым мероприятиям, и для того, чтобы не начинать новые дебаты по вопросам, не включенным в оригинальные документы, которые начали процедуру мониторинга, а позже – постмониторинговый диалог. Тем не менее эти три вопроса не возникли в вакууме; поэтому в данном докладе также будут затронуты другие связанные вопросы, которые латвийским властям предстоит решать для объединения многонационального населения страны.
Нерешенные проблемы по вопросу натурализации
24 За последние два года цифры натурализации значительно выросли – как вследствие внешних факторов, так и вследствие замечательных инициатив, осуществленных секретариатом по особым поручениям при министерстве социальной интеграции и Бюро натурализации; тем не менее наблюдается некоторая пассивность среди госчиновников, которые часто оправдывают свою позицию тем, что они не хотят принуждать людей к ассимиляции, но хотят поощрять свободный и независимый выбор. Часть наших предыдущих предложений не была принята во внимание, за исключением дальнейшего облегчения регистрации новорожденных и выделения дополнительных средств для обработки возрастающего количества заявок на натурализацию.
25 Не может быть приемлемым то, что новые поколения детей, рожденных в Латвии, не имеют гражданства ни одной страны. Как отмечал комиссар по защите прав человека Совета Европы, так же как и мой предшественник и многие другие международные организации по защите прав человека с 2003 года, эту ситуацию можно исправить, автоматически регистрируя новорожденных детей неграждан как граждан, если только родители не выражают явного несогласия (нынешняя процедура предусматривает автоматическое предоставление гражданства по просьбе родителей).
26 Другая связанная с этим проблема, обозначенная в недавнем исследовании о демократии в Латвии, проведенном Латвийским университетом, это то, что родители-неграждане могут зарегистрировать своих детей как граждан только до 15 лет, а для лиц в возрасте от 15 до 18 лет существуют дополнительные требования – предоставление документа, удостоверяющего достаточное знание государственного языка или сдача экзамена на знание языка; лица старше 18 лет могут стать гражданами только пройдя натурализацию. Это противоречит праву на гражданство, которым обладает ребенок. Хотя эта проблема может возникнуть на практике только в 2007 году, когда исполнится 16 лет первым детям, рожденным после 1991 года, ее можно избежать, продлив возраст, который дает право на получение гражданства посредством регистрации для детей, рожденных в Латвии, как минимум на год после достижения ими совершеннолетия для гарантии того, что ребенок может сделать сознательный личный выбор, даже в том случае, если родители не использовали эту возможность.
27 В соответствии с Законом о гражданстве кандидат на гражданство старше 15 лет должен сдать устный и письменный экзамен по латышскому языку, экзамен по основным принципам конституции, экзамен по истории Латвии и на знание национального гимна. В то время как экзамен на знание госязыка является распространенной практикой почти во всех европейских странах, требование знания истории и особенно государственного гимна достаточно уникально (из европейских стран экзамен по истории требуется только в Эстонии). На самом деле, хотя в 2004 году 96,2% подавших заявки на натурализацию сдали этот экзамен, абсолютная необходимость для кандидатов знать наизусть слова государственного гимна очень спорна, особенно если учесть тот факт, что они должны принести присягу на верность Латвийской Республике в любом случае.
28 Точно так же кажется несправедливым ожидать, что пожилые люди (их около 130 тысяч) будут способны выучить латышский язык до уровня, требуемого для сдачи натурализационного экзамена. Поэтому очень рекомендуется ввести более дифференцированную возрастную пирамиду и отменить экзамены для всех лиц старше 60 лет, проживавших в Латвии на момент обретения страной независимости в 1991 году и соответствующих критериям для подачи заявки на натурализацию. Если бы отношение к этим двум группам – новорожденным и пожилым – было более великодушным, это привело бы к ослаблению существующего напряжения в обществе.
29 Что касается госпошлины: несмотря на то, что для нескольких категорий подавших заявления на натурализацию сумма госпошлины была сокращена, 59% продолжают платить полную стоимость – 20латов. Хотя недавнее исследование показало, что пошлина не является значительным препятствием для натурализации, должны быть предприняты все усилия для того, чтобы никто не был исключен из процесса натурализации по финансовым причинам.
Нерешенные проблемы по школьной реформе
38 Во время моих дискуссий с учителями, учениками школ меньшинств и их родителями обнаружилось, что главная проблема – не реформа как таковая, а политически некорректный процесс ее разработки и внедрения. Можно сказать, что внедрение реформы было неправильно объяснено тем, кого она затронула.
39 Самая частая и неизменная жалоба организаций, защищающих права меньшинств и учеников и учителей, – это отсутствие должного диалога между властями и теми, на кого реформа непосредственно повлияла. Поэтому дальнейшие усилия должны быть направлены на усиление общественного участия в любом относящемся к этому вопросу принятию решений и определению четких целей.
40 На встречах с детьми и родителями, представляющими меньшинства, многие поднимали вопрос об отсутствии действенных методик обучения латышскому языку, так же как и вопрос о необходимости разработки улучшенных компьютерных программ по обучению языку.
Нерешенные проблемы по ратификации Рамочной конвенции по защите прав национальных меньшинств
46 Ратификация Латвией Рамочной конвенции по защите прав национальных меньшинств как таковая заслуживает похвалы и демонстрирует, что политические силы страны оказались способны преодолеть разногласия во взглядах и консолидировать силы на благо развития демократических стандартов страны. Также похвально то, что латвийский парламент решил предоставить негражданам права наравне с другими меньшинствами.
47 Я понимаю, что путь к ратификации был долгим и трудным, и я также понимаю политические и эмоциональные причины для добавления ограничительных деклараций по использованию языка меньшинств в общественной сфере и в названиях улиц, без чего ратификация была бы, вероятно, невозможной. Многие государственные чиновники в наших разговорах акцентировали тот факт, что в пяти из семи крупнейших городов Латвии государственный язык находится в численном меньшинстве и поэтому нуждается в дополнительной защите. Я также слышал утверждения о том, что на практике вопрос языка, используемого в местных органах власти, решается более гибко, нежели это оговорено законом, и что при устном общении с муниципальными властями нет ограничений на использование русского языка. Я также понимаю, что требование добавить названия улиц на русском языке в столице и других городах в сегодняшнем контексте будет ассоциироваться для большой части населения с болезненными воспоминаниями о советской политике русификации и что внедрение этого не будет ни реалистичным, ни конструктивным в сегодняшней Латвии.
48 Тем не менее с точки зрения защиты прав меньшинств и прав человека эти две декларации являются отходом от духа Конвенции. Я также уверен в том, что они неконструктивны с политической точки зрения. Поэтому я настойчиво призываю латвийские власти предпринять усилия и рассмотреть возможность отзыва этих двух деклараций, и в частности работать в области внесения поправок к закону, для того чтобы представители национальных меньшинств в регионах, где их присутствие традиционно или значительно, имели реальную возможность использовать свой язык в отношениях с административными властями без дополнительных финансовых обязательств. Я считаю, что дальнейший диалог латвийских властей с Консультативным комитетом по Рамочной конвенции в регулярном цикле мониторинга отчетов лучшим образом обеспечит неполитизированное обсуждение этого вопроса.
Заключительные выводы и рекомендации
(Здесь во многом повторяется уже сказанное в трех предыдущих пунктах)
49 Латвия формально выполнила все обязательства, взятые ею в соответствии с Заключением 183 (1995) по вступлению в Совет Европы, так же как и рекомендации, предписанные Резолюцией 1236 (2001), вследствие чего процедура мониторинга была прекращена и был начат постмониторинговый диалог.
50 После принятия последнего пост-мониторингового доклада по Латвии ( AS/Mon (2004) 08 rev .) в мае 2004 года эта страна продолжала значительно прогрессировать в трех сферах, которые мои предшественники рассматривали как последние три препятствия к завершению постмониторингового диалога, а именно: ускорение натурализационного процесса, внедрение реформы образования и ратификация Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств.
51И все же нельзя забывать о том, что сегодня 18,9% населения Латвии – более 400 тысяч легальных жителей, продолжают оставаться негражданами, которые не обладают в полной мере политическими или гражданскими правами. Искренность политической воли для интеграции неграждан в общество иногда остается сомнительной, в прошлом году было предпринято несколько попыток ужесточить Закон о гражданстве для тех, кто подает заявление на натурализацию. В этой связи и особенно в преддверии грядущих выборов 2006 года я призываю правительство Латвии и моих коллег в латвийском Сейме смотреть дальше (рамок) краткосрочных партийно-политических выгод и придерживаться приоритетных задач страны по интеграции многонационального негражданского населения. С другой стороны, я также призываю всех неграждан сделать необходимые усилия для того, чтобы стать полноценными гражданами страны, которую они избрали местом своего проживания.
52Понятно, что ситуация в Латвии исключительна и по вполне обоснованным историческим причинам существует большая необходимость защищать латышский язык. Тем не менее защита официального государственного языка не должна осуществляться в ущерб прав меньшинств, которые должны соблюдаться полностью. Недавно став полноправным членом НАТО и Евросоюза, что дает дополнительные гарантии безопасности и независимости, Латвия должна продемонстрировать свою политическую зрелость, признав, что десятки тысяч неграждан, родившихся на территории Латвии или проживших в этой стране в течение нескольких десятилетий, имеют мало общего с советской оккупацией и заслуживают включения в многонациональную политическую нацию, обладая полными политическими правами.
53 Латвийские власти должны продолжать предпринимать усилия для дальнейшего повышения эффективности интеграционной политики в том, что касается процесса натурализации. Для достижения этой цели я призываю соответствующие латвийские власти:
- побуждать неграждан становиться полноценными членами латвийского общества с помощью регулярных и последовательных позитивных обращений через средства массовой информации и документы специальных кампаний Бюро натурализации и министерства социальной интеграции;
- пересматривать применяемую политику для того, чтобы учесть причины мотивации и препятствия в процессе натурализации среди неграждан в дальнейшем применении Закона о гражданстве, включая автоматическое предоставление или снижение требований;
- избегать появления новых неграждан и в этой связи облегчить автоматическое предоставление гражданства ( jus soli ) всем новорожденным детям родителей неграждан и лиц без гражданства с предоставлением возможности для родителей отказаться от латвийского гражданства для их детей в определенный период времени;
- рассмотреть возможность продления возрастного лимита для регистрации несовершеннолетних детей как граждан без длительной процедуры натурализации с нынешних 15 лет до как минимум года по достижении ими совершеннолетия для гарантии того, что ребенок сделает сознательный выбор в отношении своего гражданства даже в том случае, если родители этого не сделали;
- рассмотреть возможность облегчения требований к натурализации для лиц, завершающих свою трудовую деятельность, и отменить натурализационные экзамены для всех лиц старше 60 лет, проживавших в Латвии на момент обретения страной независимости в 1991 году и соответствующих критериям для подачи заявки на натурализацию;
- рассмотреть возможность отмены требования о демонстрации знания истории, национального гимна и принципов Конституции Латвии в процессе натурализации, так как это излишне дублирует засвидетельствование лояльности, осуществляемое во время принесения присяги на верность латвийскому государству;
- рассмотреть возможность уменьшения натурализационной пошлины для всех категорий кандидатов, сведя ее к минимальным затратам на обработку документов;
- выделять значительно больше средств для новых мотивационных кампаний и удовлетворения возросшего спроса на натурализацию, включая бесплатное обучение.
54 Для того чтобы способствовать дальнейшему уменьшению различий между статусом граждан и неграждан, я также призываю страны – члены Совета Европы, которые являются и членами ЕС, предоставить латвийским негражданам, имеющим паспорта неграждан, равные с гражданами права на безвизовое передвижение, а власти России – назначить одинаковые визовые сборы для обеих категорий населения Латвии.
55 В том, что касается реформы образования: – продолжать внедрять реформу образования гибко, без ускорения перехода, чтобы гарантировать непрерывное обеспечение равных возможностей образования;
- расширять диалог между министерством образования и науки, школами меньшинств и родителями для расширенного сотрудничества и убеждения родителей в полезности реформ.
56 Искренне приветствуя ратификацию Латвией Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств и, в частности, расширение ее применения к латвийским негражданам, я призываю власти Латвии рассмотреть возможность постепенного отказа от двух сделанных деклараций, особенно той, что относится к статье 10.2, регулирующей использование языков меньшинств в местных администрациях.
57 Для того чтобы гарантировать всем лицам, находящимся под юрисдикцией Латвии, одинаковые политические и гражданские права, рассмотреть возможность предоставления всем негражданам права избирать и быть избранными на местных выборах.
58 В свете вышесказанного я считаю необходимым продолжать диалог до тех пор, пока я не получу достаточное подтверждение того, что в «регионах со значительным или традиционным присутствием лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и при условии достаточного спроса на обеспечение условий, позволяющих использовать язык меньшинства в отношениях с административными властями» эти меньшинства могут использовать свой язык при устном или письменном общении с местными властями, как это предусмотрено статьей 10.2 Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств.