Письмо обмудсмена Латвии о гражданах РФ премьер-министру (перевод) 39

24 февраля 2022 года Российская Федерация начала военные действия на территории Республики Украины, направленные на уничтожение территориальной целостности, суверенитета и независимости Украины. Реагируя на военное вторжение на территорию Украины и осуществляемое военными единицами России насилие над гражданским населением, а также систематическое разрушение гражданской инфраструктуры, череда мировых государств, включая страны Европейского союза, решили ввести против Российской Федерации экономические и индивидуальные санкции; а также некоторые страны ввели специфические ограничения, оценивая потенциальные риски, которые могут появиться в результате противодействия России на введенные санкции. 11 августа 2022 года Сейм Латвийской Республики принял резолюцию, в которой назвал действия РФ на территории Украины терроризмом, а Россию – страной, поддерживающей терроризм. 22 сентября 2022 года Сейм в срочном порядке рассмотрел и принял поправки к Закону об иммиграции, которые вступили в силу 24 сентября 2022 года, целью которых была приостановка выдачи первичных временных видов на жительство гражданам РФ и Республики Беларусь, а также пересмотр условий пребывания в отношении граждан РФ. В соответствии с 5 пунктом законопроекта «Поправки к закону об иммиграции» было решено исключить из Закона об иммиграции 8 пункт первой части 24 статьи и дополнить Переходные правила 58 и 59 пунктами.

С сентября 2022 года обмудсмен получил множество заявлений и электронных писем, в которых указывается на череду, возможно, несоразмерных ограничений, которые появились или появятся в случае, если бывшие граждане или неграждане Латвии, которые приняли гражданство РФ, не смогут своевременно выполнить предъявленные государством требования.

О принципе правовой определенности

Пунктом 58 Переходных правил Закона об иммиграции установлено, что для гражданина Российской Федерации, получившего постоянный вид на жительство в соответствии с пунктом 8 части первой статьи 24 Закона об иммиграции, постоянный вид на жительство действует до 1 сентября 2023 года. Если человек хочет снова получить постоянный вид на жительство, он должен до 1 сентября 2023 года предоставить свидетельство о владении государственным языком в соответствии с пятым пунктом статьи 24 Закона об иммиграции. Постоянный вид на жительство не выдается лицу, если выполняется любое из условий части первой статьи 34 Закона об иммиграции. Это означает требования наличия определенного дохода и другие условия.

Конституционный Суд признал, что в сферу действия 1 статьи Конституции входит принцип правовой определенности, вытекающий из основной нормы демократического правового государства. Принцип правовой определенности связан с принципом правовой безопасности и обеспечивает необходимую ему стабильность, запрещая непоследовательные действия государства. Этот принцип означает, что человек может рассчитывать на то, что государство будет действовать законно и последовательно, в то время как государство должно защищать оказанное ему доверие. Существование принципа правовой определенности связано не только с доверием к государственной власти, но и с возможностями реализации свободы действий адресатов правовых норм.

Принцип правовой определенности не исключает того, что однажды приобретенные физическим лицом права могут быть изменены законным путем. А именно, этот принцип не дает оснований полагать, что однажды определенная правовая ситуация никогда не изменится, а скорее позволяет, а в определенных обстоятельствах - даже требует изменения существующей правовой базы. В противном случае государство не сможет адекватно реагировать на меняющиеся условия жизни. Издатель правовых норм обязан следить за сложившейся ситуацией в конкретной сфере и при необходимости вносить изменения в ранее принятые правовые нормы, предварительно оценив интересы и потребности государства и общества. Также сами лица должны учитывать, что правовая ситуация может измениться. Однако при изменении правовой базы издатель правовых норм должен учитывать те права, на сохранение или реализацию которых лицо могло рассчитывать. В демократическом правовом государстве при внесении изменений в нормативные акты их издатель обязан всесторонне и полноценно оценить и предусмотреть плавный переход на новое правовое регулирование. Таким образом, будет обеспечен разумный баланс между правовой определенностью отдельных лиц и пользой для общества. Принцип правовой определенности по своей сути означает защиту от определения времени действия таких правовых норм, которые с обратной или немедленной силой негативно влияют на права получателей прав, существовавших в прошлом или иных видах правоотношений.

В зависимости от того, какова сила действия правовой нормы во времени, различаются критерии оценки законности нормы, влияющей на правовую определенность. Если при определении времени действия нормы закона делается вывод о том, что норма закона имеет обратную силу, то предполагается, что правоотношения, на которые распространяется действие конкретной нормы закона, с точки зрения времени были затронуты неправомерно, и нужны особые причины для их обоснования. С другой стороны, правовые нормы, вступающие в силу немедленно, в основном считаются правовыми, однако в силу конкретных обстоятельств нельзя исключать возможность неправомерного нарушения правовой определенности физических лиц [ссылка на прежние решения Конституционного суда ЛР и юридическую литературу] в случаях, когда признается, что возможность полагаться на существующую правовую базу важнее цели законодателя, для достижения которой были приняты поправки. Путем применения правовых последствий принятого регулирования к правоотношениям, сложившимся в прошлом, но продолжающимся после вступления в силу нового регулирования, правовые нормы принимаются с немедленным действием. Издатель правовых норм вправе определять немедленное действие правовых норм, однако он должен удостовериться в воздействии норм на существующие правоотношения и обеспечить, чтобы это воздействие не было несоразмерным по сравнению с преследуемой целью.

Иными словами, для оценки соответствия оспариваемой нормы принципу правовой определенности необходимо выяснить: 1) имелось ли у лица правовая определенность; 2) обеспечен ли принятием пункта 58 Переходных правил разумный баланс между правовой определенностью лица и интересами общества, ради которых было изменено соответствующее правило. Можно предположить, что те граждане Латвии и неграждане, которые решили принять гражданство Российской Федерации в течение определенного периода времени, имели законное ожидание сохранить выданный государством вид на жительство без установления дополнительных условий, аналогичных другим иностранцам с таким разрешением.

В ответ на угрозы и возможные риски страны могут изменить условия въезда и пребывания иностранцев, актуальные для Латвии в текущих геополитических условиях, поэтому омбудсмен не видит препятствий для внесения изменений в нормативную базу в отношении определенных групп иностранцам, однако, он хочет подчеркнуть, что Латвия, как правовое государство, защищающее свою безопасность и принимающее превентивные меры для предотвращения угроз безопасности, должно руководствоваться принципом хорошего управления, а при установлении ограничений должна соблюдаться их соразмерность, должно быть обеспечено, что обязанности и требования, налагаемые государством, реально исполнимы в соответствующий период времени и что механизмы защиты прав доступны и эффективны.

При принятии пункта 58 Переходных правил Закона об иммиграции, по мнению омбудсмена, не все риски были оценены, поэтому омбудсмен обращает внимание Кабинета Министров на следующие соображения в целях защиты интересов государства.

1. О проверке знания латышского языка

Согласно статье 24 Закона об иммиграции, для получения постоянного вида на жительство иностранец должен непрерывно находиться в Латвийской Республике с временным видом на жительство не менее пяти лет до истечения срока последнего временного вида на жительство. До 22 сентября 2022 года, когда вступили в силу поправки к первому пункту 8 части и 4 части статьи 24 части Закона об иммиграции, проживающий в Латвийской Республике иностранец, который до приобретения гражданства другой страны был гражданином или негражданином Латвии, мог запросить постоянный вид на жительство, если указанный иностранец представил необходимые документы для запроса постоянного вида на жительство в Управление по делам гражданства и миграции в течение 30 дней после вступления в силу принятого решения об утрате статуса гражданина или негражданина Латвии [ссылка на прежние решения Конституционного суда ЛР и юридическую литературу]. Для получения постоянного вида на жительство иностранец, непрерывно проживающий в стране в течение пяти лет, в соответствии с Правилами Кабинета Министров от 7 июля 2009 года № 733 «Правила об объеме владения государственным языком, порядке проведения проверки на знание государственного языка и размере государственной пошлины за проведение проверки на знание государственного языка» (1.2. пункт) должен был пройти тест на знание латышского языка, за исключением тех иностранцев, которые были гражданами Латвии или негражданами Латвии до приобретения гражданства другого государства.

1. 1. О риске создания неравного отношения

Омбудсмен, анализируя поправки, внесенные в Закон об иммиграции, пришел к выводу, что поправки создают риск нарушения статьи 91 Сатверсме, поскольку граждане и неграждане Латвии могли также принять гражданство других третьих стран, таких как Армения, Грузия, Беларусь и др., получив вид на постоянное жительство, однако государство установило только одну группу иностранцев - лиц, принявших гражданство Российской Федерации, которые для получения постоянного вида на жительство обязаны предъявить удостоверение о владении государственным языком и уровень доходов, достаточный для содержания себя и членов своей семьи. Ни в аннотации к законопроекту, ни на заседании ответственной комиссии Сейма, где рассматривались упомянутые поправки, аспект неравного отношения и его обоснование не были подробно отражены и оценены.

1. 2. О прохождении проверки в цифровой среде

Пункты 46-48 Правила Кабинета Министров № 157 предусматривают сдачу экзамена на знание государственного языка в информационной системе. Раздел VII данных правил «Структура и содержание экзамена, а также порядок проведения» не предусматривает каких-либо послаблений по изменению порядка проведения экзамена для лиц с низким уровнем цифровой грамотности. Такое новшество может вызвать особые проблемы при сдаче экзамена для лиц старше 65 лет, которым дополнительно должна быть предоставлена ​​вводная лекция/курс для сдачи экзамена в цифровой среде.

1. 3. О возрастных ограничениях для сдачи теста по латышскому языку и доступности языковых курсов

Лица, достигшие 75-летнего возраста, освобождаются от сдачи экзамена на знание латышского языка для получения постоянного вида на жительство. При систематическом рассмотрении других групп, освобожденных от экзамена по государственному языку, омбудсмен установил, что при приеме лиц в гражданство Латвии в порядке натурализации лица, достигшие 65-летнего возраста, освобождаются от письменной части экзамена. По мнению омбудсмена, следует оценить снижение возрастных ограничений, когда лица должны быть полностью или частично освобождены от экзамена по государственному языку, с 75 до 65 лет. Если снижение возрастного ценза для группы лиц, затронутых поправками в Закон об иммиграции, не будет поддержано, омбудсмен желает обратить внимание Кабинета Министров на следующее обстоятельство.

Согласно статистическим данным Управления по делам гражданства и миграции, наибольшее количество граждан Российской Федерации в Латвии проживает в Риге (11 115 человек), Даугавпилсе (3 381 человек), Лиепае (3 055 человек), Вентспилсе (1 115 человек), Юрмале (843 человека), Елгаве (744 человека), Аугшдаугавском крае (530 человек), Краславском крае (445 человек), Олайнском крае (436 человек), Саласпилсском крае (375 человек). Кроме того, оценивая группу рассматриваемых лиц по возрасту, омбудсмен пришел к выводу, что 44% из 25 317 граждан Российской Федерации, которых могут условно затронуть поправки, внесенные в Закон об иммиграции от 22 сентября 2022 года, являются в возрасте от 65 до 75 лет. Лица старше трудоспособного возраста соответствуют статусу группы социально незащищенных лиц, защита прав человека которых, независимо от их гражданства, требует повышенного внимания.

Принимая во внимание, что поправки к Закону об иммиграции, касающиеся подтверждения владения государственным языком до 1 сентября 2023 года, затрагивают большую группу уязвимых лиц, по мнению омбудсмена, было бы важно оценить, может ли государство в случае необходимости предложить поддержку тем пожилым людям, которые хотят проверить свое знание национального языка и подготовиться к тесту по государственному языку до 1 сентября этого года.

2. Об обеспечении необходимого уровня доходов

Изменения, внесенные в статью 24 Закона об иммиграции и статьи 58 и 59 Переходных правил, обяжут граждан Российской Федерации, которые до сих пор были гражданами или негражданами Латвии, доказывать, что они имеют стабильный и регулярный доход, который достаточен для того, чтобы содержать себя и членов своей семьи, не используя систему социальной помощи соответствующего государства-члена. Пункты 7 и 9 преамбулы Директивы Совета 2003/109/ЕС (25 ноября 2003 г.) о статусе граждан третьих стран, которые являются постоянными жителями государства-члена, утверждают, что государства-члены при оценке наличия стабильного и регулярного дохода могут учитывать такие факторы, как отчисления в пенсионную систему и выполнение налоговых обязательств. Экономические соображения не должны быть основанием для отказа в предоставлении статуса постоянного жителя и не должны рассматриваться как нарушающие соответствующие условия. Свобода действий, предоставленная государствам-членам ЕС при реализации директивы, не должна наносить ущерб целям и эффективности директивы. Некоторые государства-члены установили фиксированные суммы (соответствующие национальному минимальному доходу), которые должны применяться с учетом конкретных обстоятельств каждого отдельного случая для соблюдения принципа соразмерности, что было подтверждено Судом Европейский союз в деле «Chakroun».

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона «О статусе постоянного жителя Европейского Союза в Латвийской Республике» достаточными средствами к существованию являются регулярный (как минимум за последние 12 месяцев) и стабильный ежемесячный доход в размер не менее одной минимальной месячной заработной платы (за нормальную продолжительность рабочего времени) или назначенная лицу в Латвии пенсия. Если у лица на иждивении находятся члены его семьи, то регулярным и стабильным ежемесячным доходом считается минимальная зарплата для каждого из них.  

Обмудсмен получил обращения от граждан Российской Федерации и их представителей, на которых распространяются поправки к Закону об иммиграции от 22 сентября 2022 года, в которых выражены опасения, что многим лицам будет сложно доказать государству регулярный доход в размере 620 евро, поэтому они, несмотря на постоянную и длительную связь с Латвийской Республикой, не будут иметь права, на основании новых правил, запрашивать и получать постоянный вид на жительство. Латвия при определении уровня дохода для удовлетворения основных потребностей должна учитывать продолжительность постоянного проживания иностранца в стране и тот факт, что указанные лица были гражданами или негражданами Латвии до принятия гражданства Российской Федерации.

Законодательство ЕС при оценке доходов человека позволяет государствам-членам учитывать заработную плату и минимальный уровень государственных пенсий. Государства-члены должны осуществлять это право, не ставя под угрозу цель директив и их эффективность. По мнению омбудсмена, соразмерным было бы требование к гражданам Российской Федерации, являвшимся гражданами или негражданами Латвии до смены гражданства, определять прожиточный минимум в размере минимальной заработной платы в трудоспособном возрасте, а для граждан Российской Федерации, достигших установленного в Латвии пенсионного возраста, определить уровень достаточного прожиточного минимума в Латвии в размере установленной минимальной пенсии по старости.

3. О защите от выдворения

Декларация Директивы Совета 2003/109/ЕС о статусе граждан третьих стран, которые являются постоянными жителями государства-члена, предусматривает, что постоянные жители должны иметь повышенную защиту от депортации. Эта защита основана на критериях, установленных решениями Европейского суда по правам человека. Для обеспечения защиты от выдворения государства-члены должны обеспечить эффективную правовую защиту. Статья 12 Директивы 2003/109/ЕС предусматривает, что решение о депортации постоянного жителя может быть принято только в том случае, если он представляет реальную и достаточно серьезную угрозу общественному порядку и общественной безопасности. Решения о выдворении граждан Российской Федерации не могут быть обоснованы экономическими соображениями.

Управлению по делам гражданства и миграции при принятии решения о депортации постоянных жителей, которые до настоящего времени находились в стране с постоянным видом на жительство, необходимо учитывать следующие факторы: а) продолжительность пребывания на их территории; б) возраст конкретного лица; в) последствия для конкретного лица и членов семьи [ссылка на решение Европейского суда по правам человека]; г) связь со страной происхождения или отсутствие связи со страной происхождения. При внесении изменений в статью 24 Закона об иммиграции и статьи 58-59 Переходных правил, по мнению омбудсмена, Управление по делам гражданства и миграции, а также судебная система могут столкнуться со значительной перегрузкой при рассмотрении оспариваемых и обжалуемых постановлений о выезде или решений о принудительном выдворении, поскольку часть лиц, на которых распространяются поправки к Закону об иммиграции, имеют долгосрочное и постоянное проживание в Латвии, являются лицами пенсионного возраста, единственными членами семьи которых могут быть Латвийские граждане и неграждане, и для которых Латвия будет не только страной происхождения, с которой существует очень тесная связь, но и не будет установлена фактическая связь со страной гражданства.

PMLP, для принятия решений о депортации граждан РФ, которых коснутся поправки к Закону об иммиграции, будет обязательным указание в решениях, что конкретные лица представляют реальную и серьезную угрозу общественной безопасности и порядку.

Таким образом, я призываю Кабинет министров оценить риски, указанные омбудсменом, и внести необходимые изменения в нормативную базу, чтобы пункт 58 Переходных правил Закона об иммиграции соответствовал принципу хорошего управления и международным обязательствам Латвии.

С уважением, Омбудсмен Юрис Янсонс.