В чем альтернатива?
- Как часто представляется альтернативный доклад о соблюдении Рамочной конвенции?
- Через год после ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств государство обязано представить официальный доклад об исполнении Рамочной конвенции. Доклад рассматривает т. н. консультативный комитет, в который входят эксперты из разных стран Европы.
Рамочная конвенция – документ юридический, и это значит, что здесь политические заявления не работают. Консультативный комитет не только имеет право, но и должен учитывать информацию о выполнении конвенции из других источников. Как правило, наиболее серьезный источник такой информации – альтернативный, или теневой, доклад, который готовят неправительственные, правозащитные организации либо организации национальных меньшинств.
- Как строится альтернативный доклад?
- Наш доклад написан по той же структуре, в соответствии с теми же указаниями, что и государственный доклад, поэтому их легко сравнить. Консультативный комитет изучает доклады, его эксперты приезжают в страну, встречаются с представителями правительства, парламента, общественных организаций, судебной власти. И на основании всей информации комитет готовит свое заключение о том, как исполняется Рамочная конвенция. С учетом этого Комитет министров Совета Европы принимает свою резолюцию, в которой обобщаются основные выводы и рекомендации консультативного комитета.
- Как вы оцениваете официальный латвийский доклад?
- Латвия свой первый доклад сдала вовремя, он сделан достаточно добротно, хотя есть в нем, конечно, и некоторые вещи не совсем понятные.
- Например?
- Государственный доклад почему-то утверждает, что в Конституционном суде Латвии не было никаких дел, связанных с исполнением Рамочной конвенции. Что не соответствует действительности. В Конституционном суде рассматривалось и дело о квотах на вещание на негосударственном языке на радио и телевидении, и дело о школьной реформе. И в этих делах были многочисленные ссылки на нормы Рамочной конвенции.
Также в докладе утверждается, что среди европейских стран именно Латвия и Эстония выделяют больше всего средств на образование национальных меньшинств. Это не так: например, в Словакии государство финансирует четыре университета, где образование ведется на венгерском языке, не говоря уже о школах и детских садах.
Сомнительно и утверждение госдоклада о том, что в латвийских самоуправлениях, где живет много русскоязычных, государство и самоуправления обеспечивают перевод с русского на латышский при обращении в самоуправление. В Риге это не соответствует действительности, в Даугавпилсе номинально такая возможность существует, но только для малообеспеченных.
- И вы в своем докладе оспаривали эти утверждения?
- Мы не строили свой доклад на комментариях и критике госдоклада. Главное отличие нашего доклада от государственного в том, что мы не только описываем законодательство, госпрограммы, финансирование, но делаем акцент на фактической ситуации. Мы использовали множество статистических данных, результатов опросов и, что очень важно, описываем много конкретных ситуаций.
Есть ли для нас “рамки”?
- И каковы общие выводы о соблюдении Латвией Рамочной конвенции?
- На этот вопрос трудно дать однозначный ответ. Ряд статей конвенции выполняется достаточно хорошо, с соблюдением некоторых других есть сложности – при наличии доброй воли это можно было бы исправить без “революционных” перемен.
Увы, есть и целый ряд статей Рамочной конвенции, которые в принципе не выполняются и для выполнения которых нужно очень серьезно пересматривать и законодательство, и практику. В частности, это касается вопроса правового статуса национальных меньшинств и языков меньшинств. Закон о культурной автономии 1991 года, которым в Латвии часто хвастаются, – это вообще не закон, а политическая декларация времен перестройки, и на практике применить нормы этого закона нельзя. Да и терминология в нем используется устаревшая.
Или статус языков меньшинств. Закон о государственном языке четко провозглашает, что в Латвии есть государственный язык, а все остальные, за исключением ливского, являются иностранными. То есть, с точки зрения закона о языке, языков меньшинств в Латвии нет вообще! Но в других законодательных актах, например, в законе об образовании, упоминаются программы образования нацменьшинств, в том числе на языках меньшинств. То есть существуют внутренние противоречия в самом законодательстве.
Что же касается проблем, то в первую очередь это отказ использовать языки меньшинств в общении с органами власти, с самоуправлениями в тех местах, где меньшинства проживают исторически или в значительном количестве. Строгих нормативов здесь нет, но практика европейских стран обычно такова: если в самоуправлении живет 20 процентов меньшинств, то язык этого меньшинства используется наряду с официальным в общении между жителями и самоуправлением. У нас же даже там, где русские исторически составляют большинство жителей, гарантированного права общаться с властями на своем языке у них нет.
Отдельная грань этой проблемы – медицина. Абсолютное большинство работающих сегодня в Латвии врачей учились в советское время и владеют русским языком. А что будет, когда их полностью заменят молодые врачи, которые сегодня получают образование? Закон не предусматривает никаких требований к врачам в отношении владения другими языками, кроме государственного. Это проблема ближайшего будущего.
Еще одна серьезная проблема – это имена. Мы в своем докладе описали несколько типичных примеров искажения имен. При этом мы акцентировали и то, что имя является составной частью идентичности человека и искажение имени угрожает целостности его личности. И то, что с искажением имени связана масса практических проблем. Доказать что Иванс Ивановс – это тот же самый Иван Иванов, в Латвии еще можно, а вот в России или в какой-нибудь западной стране весьма проблематично. Известны случаи, когда у живущих в Латвии супругов возникали проблемы за границей, им было очень трудно объяснить, почему у супругов разные фамилии.
Третье – это комплекс проблем, связанных с образованием. Рамочная конвенция совершенно четко устанавливает: если есть спрос и реальная возможность, государство обязано обеспечить образование на языках меньшинств. В Латвии есть и спрос, и возможности, но тем не менее государство серьезно ограничивает эти возможности. Мы считаем, что это не соответствует ни духу, ни букве конвенции.
Латвийское государство последовательно отказывается от подготовки учителей для преподавания предметов на языках меньшинств, в первую очередь на русском. По сути дела, это “ползучее” продолжение реформы в самом жестком первоначальном варианте. Когда нынешнее поколение учителей уйдет на пенсию, заменить их будет некем. То есть формально право учиться (пусть и частично) на родном языке будет, а реальной возможности не будет! Во всем мире за подготовку учителей для школ отвечает государство. Раз закон гарантирует в средних школах 40 процентов обучения на русском языке (а в основной еще больше), то государство обязано обеспечивать госзаказ на подготовку учителей для этих целей.
Это лишь несколько примеров. Важно, что Консультативный комитет обращает особое внимание не столько на нормы закона, а на то, как эта норма работает на практике. И мы именно об этом подробно писали.
Кто участвует в управлении?
- Какие еще проблемы связаны с соблюдением Рамочной конвенции?
- Проблемой является и неисполнение Латвией 15-й статьи Рамочной конвенции, которая фактически является ключом ко всем остальным ее нормам. Эта статья предусматривает, что лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право эффективно участвовать в принятии решений, в первую очередь по вопросам, которые касаются их непосредственно. Но не только.
Статистический критерий очень прост: равенство или есть, или его нет. Мы проанализировали доступные статистические данные о представительстве лиц, принадлежащих к меньшинствам, в органах власти, в органах государственного управления, научных учреждениях и т. д. И констатировали очень серьезные диспропорции. Определенная диспропорция есть и в отношении безработных – в первую очередь это относится к цыганам. Это системная дискриминация, когда работодатели отказываются брать цыган на работу из-за предрассудков, предвзятости по отношению к определенным этническим группам.
Существуют и специальные механизмы обеспечения эффективного участия меньшинств, например, консультативные советы. Есть такие и в Латвии, мы подробно проанализировали их деятельность. Кстати, на работу консультативных советов нацменьшинств упор делается и в государственном докладе. Наш вывод таков: при всем уважении к людям, которые входят в эти советы, они все-таки не могут обеспечить эффективного участия, потому что не имеют четкого правового статуса и достаточных полномочий. Когда государственные органы сами решают, кого назначить в этот совет, прислушиваться к рекомендациям этого совета или нет, конечно, трудно ожидать, что такие консультативные советы будут эффективны.
В целом мы констатируем, что определенные улучшения за последние 15 лет произошли. Но произошли они в основном под давлением международных организаций. То есть когда Латвия хотела куда-нибудь вступить, политической элите приходилось идти на уступки. Но сейчас время, когда кто-то мог поставить условия, прошло, мы уже вступили во все организации, которые хотели.
- Значит, рассчитывать на существенные перемены в этой сфере не приходится?
- Мнение международных организаций по-прежнему остается достаточно весомым. Если требования национальных меньшинств, правозащитных организаций, парламентской оппозиции можно проигнорировать, то к рекомендациям Совета Европы прислушаться все же придется.